专家谈铁路改革：要避免“部管局”造成一体两制问题
原题：机构整合难点：管理职能无缝对接铁道部并入交通运输部，卫生和计划生育整合为一，食药监管、海洋执法机构升级，中国第七次*府机构改革已经拉开序幕。按照两会期间公布的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》），下一步国务院正部级机构将减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变，除国务院办公厅外，国务院组成部门将减少至25个，而相关*府职能转变的各项任务，也将逐条逐项地分解、落实至各有关部门，并在规定的限期内，由一把手来负责完成。一位熟悉《方案》起草情况的专家表示，在整合卫生部和计划生育委员会、电监会和国家能源局，以及海洋执法队伍的职能等方面，预计会出现一些新的情况，未来相关部门将会出台一些解决这些问题的实施细则。监管缺口上述《方案》最大的看点之一在于整合了众多散落在各个部委之间的管理权限，然而其中对卫生和计划生育部门的 整合 、对食品药品安全监管的 整合 ，以及对海洋执法力量的 整合 ，也出现了一些亟须解决的新情况。以食品安全监管为例，过去农产品生产销售的每个环节都会牵涉到不同的行*主管部门，包括农业部、工商部门、质检部门、卫生部门、发改委和商务部等，根据新的改革方案，新的食品安全监管机构包括了3个机构，即国家食品药品监督管理总局、农业部、国家卫生和计划生育委员会，原来属于商务部分管的生猪定点屠宰监督管理也被划入农业部。官方的说法是，改革终结了食品安全监管 九龙治水 的局面，未来将基本实现 无缝连接 。接受本报采访的多位专家认为，新的食品安全监管还是存有一些 缺口 ，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田这样分析，目前2亿多的小农户其实是中国食品安全最难治理的部分，也是食品安全应该监管的 源头 ，而下一步对这方面的生产和质量管理仍然是继续由农业部来负责。预计未来农业部还是很难兼顾保障农产品供给数量和质量的双重安全。郑风田举例分析说，过去几年国内养殖业发生的三聚氰胺事件、瘦肉精事件、抗生素滥用等，以及瓜果类的植物激素滥用、蔬菜类的农药残留、粮食类的化肥过量施用等，主要原因都是对食品安全的 源头 缺乏有效监管，这方面农业部门负有不可推卸的责任。未来国家食品药品监督管理总局应该更重视对2亿多小农户的农产品安全监管。对于郑风田所提出的质疑，上述熟悉《方案》起草的专家告诉本报，在机构本轮改革中，尽管组建了国家食品药品监督管理总局，把食品监管领域的分段管理改为统一管理，但中编办方面还是保留了国务院食品安全委员会，目的就是要靠这个部门，来协调解决食品药品监管中各部门间的运行关系，共同研究解决协调食品这个大领域当中的一些问题。事实上，早在2008年大部制改革之初，就出现过机构与职能合而未并，形合神分的情况。前述了解《方案》起草情况的专家表示，人社部是2008年大部制改革中组建的部门，目前人社部的人力资源与社会保障两项职能还存在同体不并轨的现象，与此相类似，接下来要面临整合卫生部和计划生育委员会，也要考虑整合之后如何发挥一体效应的问题。对于新成立的国家铁路局，他也表示出担忧，国家铁路局属于副部级，在接受交通运输部管理的同时，也具有相对独立的地位，要避免 部管局 造成的一体两制问题，且主管部委对其缺乏相应的管理手段和控制手段，防止整合的职能难以真正落实。发改委权限对国家发改委的权限改革也是各方关注的问题。国家发改委素有 小国务院 之称。在2008年的 大部制 改革组建交通部、工信部和住建部等部门之时，虽然也明确国家发改委要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控，但从现在的效果来看，上一轮改革对国家发改委的触动很小。大部制改革之后，发改委一直被赋予部分微观经济事务管理权限和具体项目审批权力。中国*法大学*委书记石亚*认为，由于上一轮大部制改革整合力度不够，未能彻底解决不必要的职能交叉问题，导致国家发改委的相关交通管理职责、公安部的道路安全管理职责、住建部指导城市地铁、轨道交通的规划和建设职责等与交通部的职能交叉问题至今依旧存在；环保系统与发改委系统、林业系统、水利系统、国土系统、海洋管理系统等多个系统的职能交叉问题也悬而未决。例如，在农村公路建设方面，国家发改委掌握决策权，而交通部只有建议权，有其责而无其权；在住房保障方面，国家发改委对住房保障的可研、初设、环评等各项具体内容都进行审批，而住建系统则负责保障性安居工程的项目申报和实施进度。发改委系统的一位官员告诉本报，国家发改委的权限划分细致，其他一些部门在某些决策事项领域难以真正实现综合决策权和管理权，这些部门的职能也往往被虚化，也使得部门间的合作协调难度变大。对于外界对国家发改委权限的质疑，中编办副主任王峰在两会期间也表示，认同对发改委管的太多、权力太大、太集中等看法。他表示发改委转变职能的任务依然繁重，而职能转变的若干项里边，第一条就是减少和下放投资审批，如果落实这条，那发改委对现在的行*审批事项就得好好理一理，按照规定要求，哪些该下放，哪些该取消。。